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浙江审计工作建立“容错免责”机制的实践与思考

发布时间:2018/08/02 01:08信息来源:审计署审计科研所

内 容 摘 要

 

党的十八大以来,习近平总书记多次强调要在从严治吏的同时,坚持“三个区分开来”。在全面从严治党新形势下,探索建立鼓励创新、宽容失败的审计“容错免责”机制有着十分重要的现实意义。本文首先从落实中央重大决策部署的具体体现、提升审计价值的客观要求、审计监督独特优势等方面分析审计工作建立“容错免责”机制的现实意义,随后着重介绍了浙江审计工作建立“容错免责”机制的创新实践,包括容错纠错要求的制度化常态化、容错情形的清单化具体化以及容错机制结果应用的标准化规范化。在此基础上对推动“容错免责”机制落地见效进行了理性思考,强调要强化容错纠错的改革导向、把握“容错免责”的基本尺度、健全“容错免责”机制的配套保障措施等。

 

 

 

 

 

 

 

 

浙江审计工作建立“容错免责”

机制的实践与思考

 

容错免责机制体现的是全面从严治党、革除庸政懒政怠政的总体要求,传递的是保护改革创新者积极性的鲜明导向,解决的是不担当”“不敢为的新情况、新问题。容错理念融入审计监督,更好服务改革发展大局,是充分发挥审计在党和国家监督体系中作用的重要内容。

一、审计工作建立“容错免责”机制的现实意义

审计机关作为独立的经济监督专职机关,以客观求实、实事求是的职业态度,探索建立鼓励创新、宽容失败的审计容错免责机制,对保护干部改革创新、干事创业的积极性,切实提高审计公信力有着十分重要的现实意义。

(一)审计工作建立“容错免责”机制,是贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”要求的具体体现。

党的十八大以来,习近平总书记多次强调要在从严治吏的同时,坚持三个区分开来。要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。通过坚持三个区分开来,最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性,支持和保护那些作风正派又敢做敢为、锐意进取的干部。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出:建立容错纠错机制,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。”2016年底,浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于完善改革创新容错免责机制的若干意见》,建立鼓励创新、宽容失败、允许试错、责任豁免的机制。当前,党中央、国务院对更好发挥审计监督在党和国家监督体系中的重要作用作出了新定位、提出了新要求,这就要求审计机关必须更加自觉主动地树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,更加自觉主动地落实中央和省委省政府的重大决策部署,更加自觉主动地服从改革大局、服务改革大局,当好改革的促进派,加快建立容错免责机制,为敢于担当者担当,为敢于负责者负责。

(二)审计工作建立“容错免责”机制,是提升审计价值,更好发挥审计在党和国家监督体系中重要作用的客观要求。

一是保护干部干事创业和改革创新的积极性,推动改革创新和工作突破。容错免责机制的建立,使审计人员在依法审计的同时,宽容对待改革探索中的失误和错误,更加注重保护改革发展中的新生事物,在推动形成新的制度规定中发挥审计的建设性作用,为改革的实干家营造一个良好的干事创业环境发挥助推作用。二是促进有关方面减少错弊的发生。通过审计整改,促进有关单位构建知错即纠的纠错机制,对出现的工作偏差或失误,主动采

取措施和办法,及时予以纠正,特别是在领导干部经济责任审计中,探索建立任前告知不能为的负面清单制度,促进改革创新少走弯路”“不走回头路,有效降低改革创新的探索成本。三是有利于提升审计权威、提高审计成果的采信率。审计工作建立容错免责机制,将容错免责理念贯穿审计工作始终,坚持实事求是的态度,客观分析审计发现的问题,避免简单地依据法规条款,甚至用老黄历对审计发现的事和人定性定责,使审计结论与建议的权威可靠,提高审计成果采信率,提升审计绩效。

(三)审计工作建立“容错免责”机制,是发挥审计专业优势,当好改革促进派的有效途径。

一是依法独立的监督地位。现实工作中许多事项往往是非界限不够清晰,非错”“非责往往难以认定,为容错免责机制的实施带来一定困难。审计机关作为独立的监督机构,特有的法律地位、审计程序、技术方法和职业能力,保证了审计监督的独立性、客观性和权威性,在容错免责认定、推进纠错防错等方面具有专业优势。二是问题导向的监督方式。审计机关作为监督部门,对审计发现问题具有定性定责、处理处罚、移送建议等权限,在加强对权力的制约和监督中发挥着不可替代的独特作用。审计工作建立容错免责机制,既依法审计、严肃问责,又要容错免责、鼓励创新,对审计对象树立底线意识、责任意识、创新意识,实现监督问责与推动改革创新不可替代的双重作用。三是覆盖广泛的监督对象。十八届四中全会决定和国务院《关于加强审计工作的意见》均提出,要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。这使得审计工作容错免责机制能在更大范围内发挥作用。

二、浙江审计工作建立“容错免责”机制的创新实践

浙江省审计厅深入贯彻落实中央和省委、省政府关于鼓励创新、允许试错、宽容失败的系列要求精神,牢固树立为担当者担当的鲜明导向,从制度入手,建立容错免责机制,使审计监督既有力度,也有温度。厅机关实施以后,形成相关案例和专报,分别获得省委主要领导、省委组织部主要领导批示,作为全省制度创新典型得到省委深化改革领导小组肯定。

(一)将容错纠错要求制度化常态化。

为当好改革促进派,激发和保护广大干部干事创业的积极性,浙江在审计系统内外开展了广泛深入的调研活动,听取审计机关管理层和普通审计人员、相关部门单位和审计对象的意见,梳理实践中审计对象曾经提出过不同意见的案例并进行剖析。通过调查研究,出台了《关于争当改革促进派建立容错免责机制的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》),提出了容错免责的基本原则、适用情形、认定标准和程序等内容,使容错工作有了制度保障。

在实际工作中,坚持将容错免责机制与审计重点工作相结合,将其嵌入到审计全过程,作为一项正常性工作融入审计项   目计划,和审计项目同部署,同推进。同时,要求全省各级审计

机关落实好《指导意见》,从面上和条线上形成正常性的工作制  度。

(二)将容错情形清单化具体化。

为增强可操作性,浙江在《指导意见》中深化细化容错清单,对干部在改革创新、落实政策、破解难题中因先行先试、敢于担当、突发处置而出现的失误、过失、过错与偏差行为,列举了四种情形,允许启动审计容错免责机制。

一是在推进改革和体制机制创新中,因先行先试、缺乏经验出现探索性失误或未达到预期效果的。二是在贯彻落实上级指示和决策部署,推动重点工作、重要决策、重大项目中,因受不可预知或不可抗力因素影响,产生一定过失、偏差,或出现一定失误的。三是在处置突发事件或执行其他急难险重任务中,因情况紧急程序不到位造成一定失误或未达到预期效果的。四是在化解矛盾、解决历史遗留问题中,因勇于破除障碍、触及固有利益,造成一定损失或引发信访问题的。

为更好地指导和帮助业务部门和审计人员理解容错免责机制,落实《指导意见》,结合近年来浙江审计工作实践,列举了可申请启动审计容错免责认定程序的30种适用行为供实践参考(详见表一)。今后将根据试行情况进一步修正和完善。

表一:申请启动审计容错免责认定程序的常见行为

类别

常见行为与条件

一、执行财政政策方面

为盘活财政资金,提高使用绩效,统筹改变资金的存放、管理方式,与相关财政资金管理制度不一致的。

为化解危机或度过难关,经集体研究,临时调度财政资金,已及时收回,未造成损失的。

虽不符合法定比例提取某项基金,但因财政基数大,实际支出有限,完全按比例提取,将造成大量资金闲置沉淀的。

由于新旧政策衔接时间较短,对部分政策对象或事项未及时按新政策执行,导致执行结果与新要求不一致,但事后及时弥补的。

二、执行财务会计制度方面

与财务会计制度要求不一致,但对会计报告真实性完整性没有造成严重影响,或未侵犯国家利益和侵害职工利益的。

为化解矛盾、解决历史遗留问题,经集体研究,与财务会计制度规定不一致的行为。

三、执行建设项目管理规定方面

在重大项目或应急工程推进中,为节约资源、提高效率、缩短工期,建设程序虽不符合相关规定,但经过集体决策等相对规范有效的内部管理或控制的。

因地质复杂或科学技术解决难题等因素,造成工程较小范围内出现不严重的质量问题,相关方面已及时主动修复的。

为抢赶工期,协调推进工程建设,或激励施工方争做创优,经集体决策,对资格优、信誉好的施工企业,适当提高或提前支付预付工程款、预付备料款的。

由于调整材料、人工价差等市场因素,或外部环境发生变化或出现新技术,为提高项目使用功能而变更工程设计或建设内容而增加工程成本的。

四、执行土地管理规定方面

重点项目招商中,一事一议,虽与相关土地管理等规定不符,但经集体决策,引进的项目符合当地产业发展方向,并对产业转型升级具有带动与辐射作用的。

在不影响区域内土地生产能力前提下,为提升生态品质或民生需要,实施林地、耕地、园地等共享共用方式的。

符合土地管理相关规定立法本意,为保护被征地农民利益,提升被征地农民自我发展能力与社会保障水平,而出台的与相关规定不一致的创新政策。

用地量大、用地方式友好、对土地原有功能影响有限公益类投资项目,未按规定办理土地变更手续的,如光伏发电产业。

类别

常见行为与条件

五、造成损失浪费问题的行为

因先行先试、缺乏经验出现探索性失误或未达到预期效果的。

在营商环境建设或招商引资中,为抢抓机遇、提高效率出现的问题或偏差。

在推动政府投资项目,因市场风险、正常经营风险或其他不可预见因素未能达成预期成果和目标的。

经集体决策依规从事风险投资或境外投资,发生一定经营亏损,对集团财务状况产生一定影响,但及时分析识别经营投资重大风险,采取防控措施确有成效的等。

为解决突发事件或执行其他急难险重任务中,采取临时性、超常规措施化解矛盾,在程序上未按有关规定办理,或带来一定政策风险或投资增加的。

解决历史遗留问题,造成一定的损失,或终止前任已实施的决策项目将带来更大损失的。

工作中因自然灾害等不可抗力因素,导致未达到预期效果或造成负面影响和损失的等。

六、政策执行中失误过失

因政策界限不明确或受不可预知因素影响造成一定失误或偏差,或因当地实际不适合执行该政策,造成执行后带来负面影响或难以实现政策初衷的。

因国家政策调整或上级党委、政府决策部署变化,造成原有工作未达到预期效果或造成负面影响和损失的。

七、环境保护方面的失误过失行为

由于历史原因,虽尽力采取措施弥补或努力减少损失,但仍难避免环境不良结果的。

努力化解与处置环境突发事件中的程序不到位,或客观原因造成一定损失的。

八、改革推进中的先行先试

在加快转变政府职能,着眼于提高服务效率,大力推进“最多跑一次”等“放管服”改革中,因进行容缺受理、容缺审查出现一定失误或偏差的。

在深化财税体制改革,防范化解财政风险,建立事权和支出责任相适应的制度中出现的问题或偏差等。

九、其他通用情形

虽不符合相关法律法规规定,但事实表明现有相关规定存在过时或不合理的地方的。

产生问题的行为早于相关法律法规要求的时间的。

性质较轻、情节轻微、金额较小等情形的。

(三)将容错机制结果应用标准化规范化。

一是完全符合容错免责条件的。在经济责任审计报告中不作为领导干部应承担责任的问题反映、不影响审计总体评价;在财务收支审计及政策跟踪审计等其他审计中不进行处罚或移送,但均根据实际情况要求被审计单位纠正问题并建立完善相应制度或机制。如2017年在对某区原区长经济责任审计时,发现该同志为加快拆迁安置工作,存在采取公开招标BT模式建设安置房项目的行为,鉴于安置房建设是民生实事,且经一定程序决定,并在区财力好转时及时停止了该做法,经会议研究并公示,将该问题列入整改清单,但不作为对其个人定责的问题在审计报告中反映。

二是基本符合容错免责条件,未发现但不能完全排除利益输送,经相关程序认定允许容错免责的。经济责任审计报告中不作为领导干部应承担责任的问题反映、不影响审计总体评价,但在其他事项中说明;在财务收支审计及政策跟踪审计等其他审计中不进行处罚或移送,但根据实际情况要求被审计单位纠正问题并建立完善相应制度或机制;对该事项进行登记备案,并作不定期的跟踪。

三是不符合容错免责条件的。依法进行问题定性和处理处罚,提出相应的整改建议。如容错免责申请人为审计对象的,向审计对象书面说明不予容错免责理由。

四是对认定结果的综合运用。针对容错免责机制构建过程中审计发现的重点、难点和热点问题,定期研究其表现形式、成因及对策措施,提醒相关部门予以关注,避免出现不必要的差错与损失;建议有关部门和单位认真研究,及时清理不合理的制度和规则,建立健全有关制度规定。对实践中行之有效的创新经验,及时总结提炼,建议相关部门研究推广。

三、推动审计工作“容错免责”机制落地见效的理性思考

容错免责机制建设是一项创新性工作,难免会碰到不解或误读。要进一步提高审计人员的政治站位和政策把握能力,创新方法举措,把思想和行动统一到中央和省委省政府的重大决策上来,增强推动容错免责机制落地见效的思想自觉和行动自觉。

(一)强化容错纠错的改革导向。

要以习近平总书记三个区分开来的要求为指导,依法审计、鼓励创新、客观求实,做到四个坚持

一是坚持一把尺子量到底严格遵循宪法和各项有关法律法规的规定,坚持衡量标准的始终如一,一把尺子量到底,做到依法审计、实事求是,审慎作出结论和处理。

二是坚持一个界限定宽严。以问题为导向,坚持以十八大前后、中央八项规定出台前后、群众路线教育实践活动前后作为界限,把握越往后执纪越严的处理原则。坚决查处十八大后、中央八项规定出台后、群众路线教育实践活动后仍然顶风违纪的行为。

三是坚持一事一议严把关。对符合容错免责认定条件的事项,按照审计准则等规范程序严格控制,坚持一事一议的原则严格把关认定,由审计组集体研讨、经所在处室和分管领导同意后,报审计机关主要领导审定或审计业务会议研究决定。加强对容错免责认定工作的监督,确保结果经得起历史和实践的检验。

四是坚持一套机制管长效。按照容错免责依法审计相统一、免责问责相统一、容错纠错相统一的原则,研究制订一套完整的工作机制,牢固树立容错免责理念。既对改革和发展中出现的新情况新问题,区别对待,包容失误,保护干事创业积极性;又要注重促进有关方面建立健全问责机制,加大问责力度;同时坚持有错必纠,督促被审计单位及时整改并完善相应制度,把可能造成的损失降到最低。

(二)把握容错免责的基本尺度。

既要强力推动制度落地,也要防范审计风险。

第一,要严格把握四个看标准。一是从政策法律上看符合改革方向。即符合党章、党内法规和法律、法规精神,符合中央和省委、省政府决策部署精神,有利于发展大局,且未违反法律法规的禁止性规定。二是从决策程序上看经过集体研究。即经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等决策程序,不存在听取意见不充分、专断决策、拍脑袋决策等问题。三是从实际结果上看未造成重大不良后果。即未造成重大损失和社会负面影响,且主观上勤勉尽责,主动采取措施最大限度挽回了损失、消除了不良影响、有效阻止了危害结果发生,或不良后果是因自然风险等不可抗力因素造成。对于重大招商引资、重大项目推进、重大历史遗留问题处置等因特殊需要导致程序缺失或与法律法规规定不一致的行为,必须理由充分、结果良好。四是从廉洁底线上看未发现利益输送。即没有滥用职权为本人、他人或单位谋取私利,未与其他单位或个人恶意串通损害公共利益或他人合法权益的。

第二,要严格规范六个认定流程。容错免责的认定必须经过申请、核实、认定、反馈、公开、备案六个环节。申请环节,可由审计对象、审计人员或复核审理人员根据容错免责认定条件,提出启动容错免责认定动议。核实环节,审计组长应落实专人就问题事实与问题责任两个方面进行核实与取证,提出初步结论。认定环节,对符合容错免责认定条件的,由审计组集体研讨提出初步意见,经所在处室和分管领导同意后,视问题复杂程度,报审计机关主要领导审定或审计业务会议研究决定。反馈环节,容错免责认定申请人为审计对象的,审计机关应及时将容错免责认定结果反馈给审计对象,对不予认定的事项,应说明理由。公开环节,建立容错免责认定结果公开机制,促进容错免责认定行为的公开、公平、公正。备案环节,容错免责涉及的问题与对象应进行登记存档备案。

(三)健全“容错免责”机制的配套保障措施。

一是畅通救济途径。容错纠错机制要和救济机制结合起来,形成审计日常沟通与申诉复核等多种渠道的救济机制,允许审计对象据实申辩申诉,充分听取当事人的申诉意见,科学认定相关单位和个人的责任,做到客观公正、文明审计,力求最佳效果,保证他们的合法权利,努力打造一个既讲原则、又讲道理的审计机关。

二是严格程序管理。要规范相关执行主体的自由裁量权,严格容错免责的认定程序,坚决按照容错免责适用范围和认定标准客观分析审计中发现的各类问题,客观公正、实事求是,确保结果经得起历史和实践的检验。驻厅纪检组、厅机关纪委以及审计组廉政监督员应按不同分工加强对容错免责认定工作的监督。

三是加强沟通合作。建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管与监督部门的容错免责信息共享和沟通协调机制,全力推进容错免责机制落实完善。涉及重大问题容错免责,应提请相关职能部门进行认定,同时可邀请相关领域专家参与认定,广泛听取各方面的意见建议,客观定性、审慎处理。对争议较大或难以认定的问题,应报告同级党委政府。

 

作者:浙江省审计厅  朱忠明

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

主要参考文献:

 

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2.胡文江. “容错机制让干部有作为敢担当[EB/OL].荆楚网,2016-3-08

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4.李文婷,宋烨.略论审计监督与容错纠错机制的有效构建[J].审计月刊.20168.

5.梅丽红.建立健全容错纠错机制——合理界定容错免责的边界和尺度[J].中国党政干部论坛.20168.

6.杨信礼,王丰.浅析习近平总书记全面从严治党思想[EB/OL].中国共产党新闻网,2016-6-16

7.杨宇婷.浅析国家审计在党和国家监督体系中的独特性[J].审计月刊.201610.
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