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党领导下革命根据地的审计工作

发布时间:2018/08/13 01:08信息来源:审计署审计科研所

内 容 摘 要

中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,明确成立中央审计委员会,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。党中央关于审计管理体制改革的决策部署,加强了党对审计工作的领导,体现了新时代中国特色社会主义审计制度的鲜明特征。早在新民主主义革命时期,虽然出现了不同形式的审计体制,但革命根据地的审计工作一直在党的有力领导下,不断完善组织机构和规章制度,在预决算监督、反贪污浪费斗争、商业政策落实、维护经济秩序等方面发挥了积极有效的作用,为以后的审计工作提供了宝贵经验。本文回顾了土地革命时期、抗日战争时期、解放战争时期党领导下革命根据地的审计工作开展情况,特别是阐述了党直接或者间接领导下的审计机构设置及其审计工作的特点。


党领导下革命根据地的审计工作

在新民主主义革命时期党领导下革命根据地的审计工作,紧紧围绕革命的中心任务突出重点,并结合根据地实际情况,因地制宜开展工作,在预决算监督、反贪污浪费斗争、商业政策落实、维护经济秩序等方面发挥了积极有效的作用,为以后的审计工作提供了宝贵经验。虽然战争年代的审计工作难以正常、高效地进行,但审计职能一直独立存在,不同阶段的审计制度基本适应了战争与建设的需要,有效地配合党的中心工作的开展。

一、土地革命时期党领导下的审计工作

土地革命时期经济政策的主要原则是进行经济建设,保障革命战争的物质需要,同时改善民众生活。通过采取统一财政规章制度,统一财政收支,开展节省运动,反对贪污浪费等一系列措施,使财政状况逐渐好转,保障武装斗争和根据地人民利益。

(一)机构设置。

大革命失败后,全党迫切需要决定新的路线和政策,八七会议后确立实行土地革命和武装斗争的方针,共产党领导农民群众在赣西南和闽西分别创建了革命根据地,1930年底至19319月,红军连续取得了粉碎国民党对革命根据地三次围剿的胜利,使赣西南、闽西根据地连成一片,基本形成了以瑞金为中心的中央革命根据地。为巩固革命政权,克服财政困难,堵塞财政支出漏洞,加强廉政建设,19339月,苏区中央政府成立中央审计委员会,由中央人民委员会领导,使审计职能从财政部门中独立出来,专门负责监督检查各项财政收支的执行情况。19341月,中华苏维埃第二次全国代表大会总结回顾了过去的工作,指出了财政政策中出现的一些问题,选举产生了新一届中央执行委员会,并对组成部门进行调整,提出中央政府在自己的组织与工作上还存在着许多不健全与不充分的地方……必须使中央执行委员会与人民委员会在工作上划分开来[1]2月大会通过《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》,根据上述指导思想,对苏区审计体制进行改革,规定中央审计委员会由中央执行委员会直接领导,其成员由中央执行委员会主席团委任,由59人组成,设主任、副主任各1人,其他人员按需要设置,中央执行委员会第一次会议任命阮啸仙为中央审计委员会主任。中央审计委员会成立后,江西、福建、粤赣等省及中央直属县瑞金相继成立了中央审计委员会分会。中央审计委员会隶属关系的改变,使其成为更高层次的、综合的经济监督机构,预示着审计工作进入了新的发展阶段。

(二)主要特点。

1.领导体制的权威性。

中央执行委员会是全国苏维埃代表大会闭幕期间的最高政权机关,毛泽东任主席,项英、张国焘任副主席。审计委员会与中央人民委员会、中央革命军事委员会、临时最高法庭并列,由中央执行委员会直接领导。1934220日临时中央政府主席毛泽东签署命令,颁布《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》(以下简称审计条例),这是党领导下革命政权的第一部审计法规。审计条例第十二条规定中央审计委员会于每会计年度之终,应将审计经过情形向中央主席[2]作总结报告。十四条规定中央审计委员会及分会审查决算认为有浪费或贪污应处罚及应负赔偿责任的,随时报告主席团(中央或省、中央直属县、市)执行。该隶属关系是审计机关在革命根据地时期最高的,并形成了垂直管理的分级审计体系,最大程度地保障了审计组织独立性和权威性。

2.审计范围的广泛性。

审计委员会主要负责审核岁入与岁出,监督预算执行情况等,在审计条例第八条中对职责进行了明确的规定由中央审计委员会审查的事件:一、岁入岁出的总预决算。二、全国行政费的预决算。三、海陆空军的预决算。四、关于经济建设的收支预决算。五、由中央政府发补助费的群众团体的预决算。在具体工作中,主要开展了财政预算决算审计、国家企业审计、群众团体财政审计、反贪污浪费斗争等。这一时期,政府管理、财政运行的能力和水平不高,缺乏有效的监督制约机制,甚至有些投机分子混入革命队伍,浪费贪污现象严重,为了检查和总结节省运动的成效,中央审计委员会及各省分会开展了节省运动的专项审计。19344月,中央审计委员会对总务厅、财政部等部门三月份的节省情况进行审计,发现三月份行政经费实际支出比二月份节省2962.66元,节省比例达到40%,工作人员在规定伙食数内节省谷210斤,米282.6斤,菜钱306.66[3]。这些专项审计,分别提出了审计报告,有的内容也在财政预决算审计、国家企业财务收支审计等项目有所体现。

3.审计结果的公开性。

根据审计条例,中央审计委员会组织开展对行政、企业单位的经济活动进行审计后,形成的书面报告以适当方式公开。在中华苏维埃共和国临时中央政府机关报《红色中华》第163232期中,有9期版面刊载了审计结果。如:19343月,中央审计委员会分别对中央印刷厂、造币厂、邮政总局等企业开展审计,检查其经济收支状况,发现中央印刷厂还说不上有生产计划和完善的管理,中央造币厂只有支付的预算,没有每月生产品的数字,邮政总局的反贪污浪费斗争只在当时某一种运动刺激之下,就兴奋了一下子,审计报告《审查国家企业会计的初步结论》在1934331日《红色中华》第169期第6版刊发。

二、抗日战争时期党领导下的审计工作

抗日战争时期,政治斗争、军事斗争、经济斗争形势复杂,财政经济极端困难,审计工作主要围绕中共中央和边区政府中心工作,在克服经济困难和支持抗战等方面发挥了重要作用。在这种战时体制下,各抗日根据地审计委员会的人选广泛来源于党、政、军、民系统中,审计工作涉及各个部门的经济活动和财政收支,不仅适应了当时高度统一的组织体系的需要,更有利于各部门相互配合开展审计工作。

(一)机构设置。

19379月,根据国共合作协议,中华苏维埃政府改名为陕甘宁边区政府,根据当时的行动路线和基本方针,在敌后发动群众,开展独立自主的游击战争,在正面战场之外开辟敌后战场,逐步建立了晋察冀、晋绥、山东、苏北等18个抗日根据地。各根据地所处地域、经济环境、组织规模各不相同,分别结合自身实际情况制定了财经政策,审计工作正是在这一背景下不断建立和完善的。

19414月,为严防贪污腐败现象,克服浪费,新四军华中分会发出通知,决定在军政党委员会下设审计委员会开展工作。5月苏中区审计委员会成立,在军政党委员会下设立,由党委、行政公署、军区司令部及政治部各推荐1人组成,审计工作不受个人或行政领导干预,以各级政府颁布的政策、规定和条例作为工作依据,粟裕任新四军第一师师长期间曾兼任苏中审计委员会主任,之后钟期光任审计委员会主任。委员会下设干事会,总干事由区委会决定,其他人选由苏中行政专员公署、区党委和财经部门各抽调2人,以及新四军一师抽调3人组成,严德伦任干事会总干事。主要负责审计主力部队和地方兵团的预决算以及苏中区的党、政、军机关的预决算和事业费。通知发出后,其他审计委员会也相继成立,其中彭雪枫任淮北审计委员会主任。

晋绥边区是在贺龙、关向应、萧克等领导下开展游击战争后建立的抗日根据地,根据地建立时物资匮乏、经济困难,194441日,中共中央晋绥分局决定成立审计委员会,审计委员会在分局直接领导下工作,由有关机关负责同志5人组成,吕正操任审计委员会主席,王达成、白如冰、陈漫远、陈希云等为委员,王德、孙志远、孙超群、罗贵波、姚哲为各分区审计分会主席,其他委员则由各地委决定。审计委员会为边区最高审计机关,负责审核并批准边区所属党政军有关部门的预决算及外汇、接受捐赠等事项。下属地委设审计委员会分会,地委所属党政军民各机关的预决算需经分会审核后,方可报分局审计委员会批准再向下拨发。

(二)主要特点。

1.审计对象的广泛性。

为适应抗战需要,各抗日根据地的政权结构均是党、政、军、民联合制,审计内容也涉及党、政、军、民各个部门的经济活动。苏中区审计委员会内部就分为党务审计、军队审计和政府审计三个组,当年在晋冀鲁豫地区太岳行署担任审计科长的何俊在《太岳行署审计工作的回忆》中也写道审计的范围很广,任务很大。审计对象包括党、政、军、民、机关、部队、学校之财政、财务收支,建设项目,人员编制,制定法规制度,打击贪污浪费等。

2.审计条例的可操作性。

中共中央晋绥分局审计委员会19444月颁布《审计条例》,除了规定审计宗旨、组织与权限等内容外,还包括粮秣审计规程、被服审计规程、汇总审计规程、交接审计规程等四项内容,对审计条例的有关内容进行了更加具体的细化,使审计工作有据可依。其中交接审计规程规定凡边区内党政军民各级负责人、财政经济供给负责人以及各机关内部总务负责人等调动工作时,均按照审计条例进行交接。移交人按以下规定进行移交:从到任截至卸任期止,所管辖的一切机关,均得移交,并清算其账目;公粮财政收支,编制四柱清册;机关本身一切实物(包括自力更生财物及工具农具等),均需编造清册;凡交接各项,应呈请上级委派监交人监交。另外对接收人和监交人的工作也做了明确的规定,交接完毕后,移交人、接收人及监交人三方应将移交情况清册呈审计委员会备查。

三、解放战争时期党领导下的审计工作

解放战争时期,各解放区的财政经济发展很不平衡,战事需要以及其他开支的增加,增大了财政的压力。随着大中城市的相继解放,财政收入结构发生了较大变化,统一的财政金融制度也相继建立,亟需行之有效的审计制度来监督财政金融制度的运行和完善。

(一)机构设置。

各解放区审计机构的设置并不统一,审计体制及隶属关系呈现多样化的特点,其中典型的党领导下的审计工作体制是西北审计委员会。

1948年西北审计委员会成立,由西北局指定党政军财等部门5人组成,对中共中央西北局负责[4]。审计委员会下设审计处为其日常办事机关,马文瑞和王子宜分别任审计委员会主任与副主任。西北审计委员会授权陕甘宁边区(包括党政)、晋绥边区(包括党政军)及联防军(包括野战军及地方兵团)各设立审计分委会,由党政或军委派委员3人组成,并对西北审计委员会负责。陕甘宁边区和晋绥边区审计分委会下设若干审计支委会,由党政有关负责人3人组成,对审计分委会负责,为初审权利机关,各审计支委会设审计员办理日常事务。

(二)主要特点。

1.审计内容的全面性。

此时西北审计委员会及各级审计委员会的审计内容非常广泛,包括各级政府的收支预算审计与决算的核销;检查与监督商业领域业务方针、征收制度及各种税率的执行情况;清查与检举贪污浪费及收支不合理等行为;奖励严格遵守制度与生产节约的楷模等;审定财政部门编造年度、季度概算和核销年度、季度决算,规定供给标准,批准和核销各单位一切临时收支预算。19487月,受边区审计委员会委托,边区审计处与其它五个部门组成财务检查小组,对28个单位的工程修建、采购等内容开展了财务开支检查。

2.审计职责的灵活性。

为便于作战和工作,保证供给,西北审计委员会分别授予野战军和晋绥边区审计分委会特权,除财政收支情况必须汇编送交西北审计委员会外,其他事项可以由分委会灵活操作。此时审计工作的重点集中于被服、粮草、药品、兵工用品以及军用器材等方面的审计,促进严格执行战时纪律,确保有限的军事资源用于斗争中。

3.审计制度的规范性。

从土地革命时期开始,各革命根据地出台了一系列结合本地实际情况、比较实用的审计法规,明确规定了审计机关的权限,审计程序、方法等内容。到解放战争时期,各级审计机关围绕当时党的目标、任务和边区建设工作,不断健全和完善各项制度   规定,审计法规基本形成体系,对审计实务发挥了指导和规范作用。

新民主主义革命时期,在审计管理体制方面,建立了党直接或间接领导的不同形式的审计体制,审计部门大都由党、政、军主要负责人领导,具有较高的权威性;在审计工作方面,以党的任务目标作为出发点和关注点,对当时的革命工作起到了重要的推动和保障作用,随着各个时期革命工作的变化及时调整审计重点,审计工作领域也不断得到拓展;在审计法治建设方面,各革命根据地、解放区都注重审计规章制度的建立和完善,到解放战争后期,基本形成了比较规范的审计法规体系。

作者:审计署审计科研所  王长友  王海滨

参考文献:

1.中国审计史(第二卷),李金华主编,中国时代经济出版社,2004

2.中国共产党的七十年,胡绳主编,中央党史出版社,1991

3.中国革命根据地审计史料汇编,中国审计学会、审计署审计科研所编,北京工业大学出版社,1990

4.川陕革命根据地历史文献资料集成,西华师范大学历史文化学院、川陕革命根据地博物馆编,四川大学出版社,2012

5.晋绥边区财政经济史资料选编,晋绥边区财政经济史编写组、山西省档案馆编,山西人民出版社,1986

6.中国共产党简史,中共中央党史研究室著,中共党史出版社,2001

7.陕甘宁边区的审计工作,陕西审计学会、陕西省审计科研所编,陕西人民出版社,1989

8.西北革命根据地,中共陕西省委党史研究室编,中共党史出版社,1998

9.苏中抗日根据地,中共江苏省党史工作委员会、江苏省档案馆编,中共党史资料出版社,1990

10.华中抗日根据地史,中国新四军和华中抗日根据地研究会编,当代中国出版社,2003



[1]毛泽东,中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次全国苏维埃大会的报告。

[2]中央主席是指中央执行委员会主席。

[3]中央审计委员会检查中央各部三月份节省成绩的总结——一月来响应本报节省号召的成绩.红色中华报,第175期第5版,1934414日。

[4]时任中共中央西北局书记为习仲勋。

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