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新时代全面深化依法审计实践研究

发布时间:2018/11/05 11:11信息来源:审计署审计科研所

内 容 摘 要

 

党的十九大报告将“坚持全面依法治国”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容,并对深化依法治国实践作出全面部署,为建设社会主义法治国家提供了科学指导。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上也强调,审计机关要坚决维护党中央权威和集中统一领导,依法全面履行审计监督职责,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。在新时代背景下,审计机关全面厉行法治,必须要持续不断地全面深入推进依法审计。本文从理论分析、法律风险和改进建议等三个维度,对审计职权法定、审计程序合法、审计方法遵法、审计标准依法、审计保障用法等五个方面作了具体分析。

 

 

新时代全面深化依法审计实践研究

 

依法审计是依法治国对审计行为的最基本要求,贯彻了审计行为应受法律约束的法治理念。审计机关在新时代取得新突破,需要牢牢把握依法审计这一生命线,并将其作为开展审计工作的首要原则与重要指导方针。依法审计要求审计机关要坚持审计职权法定、审计程序合法、审计方法遵法、审计标准依法、审计保障用法。

一、坚持审计职权法定

(一)理论分析。

第一,审计机关的职权必须由法律设定。根据法律保留原则[1]的要求,审计机关的所有权限及职责都应当由法律来进行规定,审计机关没有超越法律授权的其他权限,也不得法外自行设定权力。没有法律、法规和规章的规定,审计机关不得擅自作出影响被审计单位及其他公民、法人和组织合法权益或者增加其义务的决定,即法无授权不可为

第二,审计机关必须严格依照法律、法规和规章的规定行使职权。根据法律优先原则[2]的要求,审计机关及审计人员在履行职权过程中要严格依照法定的权限、职责、程序、方式和方法开展工作,一切行为均不得与法律、法规和规章相抵触,其根本目的在于禁止违法的审计行为。如果存在超越职权或者滥用职权等违法现象,将会导致该审计行为的无效或撤销,审计机关和审计人员还要承担相应的法律责任。

第三,审计机关必须全面有效履行审计职权。审计机关及其派出机构必须按照法律、法规和规章规定的职权范围认真履行职责,要做到守土有责、守土尽责,不得怠于行使职权,即法定职责必须为。其根本目的在于保证审计机关及审计人员能够积极主动的履职行权,避免选择性审计、玩忽职守等不作为现象的发生。

(二)法律风险。

第一,权力越位。该类法律风险的核心问题是越权,不能正确认识是否有权。例如,超越审计权限对个人独资企业等非法定审计对象进行审计并下达审计决定;部分地方性法规直接规定审计结果应当作为竣工结算的依据,或者规定建设单位应当在招标文件中载明或在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据;审理机构单独承担审计项目的审计工作等。

第二,权力错位。该类法律风险的核心问题是滥用权力,不能严格依照法律、法规和规章的规定行使职权。例如,对未经审计的内容作出审计评价;领导干部经济责任审计评价期间超出审计界定的任职期间;对非财政财务收支问题下达审计决定;重复移送或移送部门不恰当;将主要问题放在审计建议部分等。

第三,权力缺位。该类法律风险的核心问题是失职,不能全面有效履行职权。例如,审计实施方案部分事项没有得到执行,重要事项应审未审;对超范围支出、应计未计固定资产、原始凭证不完整、未单独设帐核算等财政财务收支问题应下达未下达审计决定;对虚开发票问题仅下达审计决定,未按规定移送税务部门;未按照审计署每年关于地方审计机关应重点抓好的工作任务要求,应纳入审计项目计划的内容未纳入等。

(三)改进建议。

第一,全面推行权力清单制度。李克强总理在20184月召开的国务院第一次廉政工作会议上提出,要加快制定国务院部门权责清单,完善省市县三级政府部门权责清单。通过建立权力清单,可以进一步明确法律、法规和规章赋予审计机关的各项职权及依据,做到清权确权。审计机关及审计人员应当严格恪守审计职权边界,切实按法定权限用权、按权力清单用权,不得法外设定权力,做到不越雷区、不踩红线、不逾规矩。例如,山西省审计厅从职权类型、职权编码、职权名称、职权依据和行使主体等方面公开了五类十一项职权[3]

第二,全面推行责任清单制度。在建立权力清单的同时,还应当相应的建立责任清单。通过逐一厘清与审计职权相对应的责任事项,进一步明确责任主体,强化审计机关及审计人员的职责。例如,四川省审计厅建立的审计厅行政权力责任清单,在权力类型和权力项目名称后面列示了相对应的责任事项和追责情形[4]

第三,全面构建责任追究制度。权责统一原则是构成责任追究的逻辑前提和理论基础,它是指审计机关及审计人员所享有的审计职权与其承担的义务必须具有高度的一致性和密切的对等性,即有权必有责、用权受监督、违法受追究。构建全面的责任追究制度,应当重点明确责任追究的各项构成要件,责任追究的机构与程序,处理、处罚的种类及内容等。

二、坚持审计程序合法

(一)理论分析。

第一,审计机关应当树立行政程序法治观念,坚持程序与实体并重。程序正当是实现实体正义的根本保障,只有通过正当程序方可求得正当的实体结果。由于我国没有制定统一的行政程序法,很多执法人员在重实体、轻程序错误观念的影响下,往往忽视了行政程序的违法问题。例如,根据《行政处罚法》第三条第二款的规定,没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。

第二,审计机关在审计过程中必须遵循程序正当原则[5],保障被审计单位的合法权益。通过设定严密的行政程序,可以有效地控制行政权力,为行政机关和行政相对人之间搭建平等沟通的桥梁,进而充分保障行政相对人的合法权益和公共利益。因此,审计机关应当严格按照法定审计程序实施审计。例如,认真听取被审计单位的反馈意见,特别是对于主要问题和处理意见部分,应详细说明理由和依据。

第三,审计机关应当正确处理程序与效率的关系。作为法治所追求的两大价值目标,效率与程序具有同等的重要性,不存在孰优孰劣的问题。一方面,严格按照法定程序开展审计能切实提高审计人员行为的合法性与正当性,有效节约审计资源。另一方面,程序越多越细,虽然对于最后取得的实体公正具有积极的促进作用,但是在一定程度上也会影响到审计工作效率。因此,审计机关应当通过合理配置审计资源、优化程序衔接机制等方式,在程序公正的基础上,兼顾审计结果的有效性。

(二)法律风险

第一,漏程序。该类法律风险的核心问题是遗漏法定必经程序。例如,调整审计项目计划,没有按规定程序报批;统一组织的审计项目未编制审计工作方案;审计项目没有复核意见、未进行审理;审计项目的审计报告和审计决定书,未按规定组织审计业务会议进行审定,或者由分管领导召开的审计组业务会议代替等。

第二,补程序。该类法律风险的核心问题是颠倒法定程序的先后顺序。例如,审计组先查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款,后走内部审批程序。

第三,形式化。该类法律风险的核心问题是虽然遵照了法定程序规定,但没有落实程序的实质内容。例如,对被审计单位提出的反馈意见,没有充分重视和深入研究,不予采纳的也没有进行说明。

(三)改进建议。

第一,依法履行审计程序实质内容。审计机关应当进一步深入推进审计程序的法治化,用严密的程序遏制权力的任性和恣意,逐渐从形式法治转向实质法治,真正落实法治的内涵,避免形式化。

第二,全面履行审计必要程序。针对不同审计项目和情形,厘清必经程序与非必经程序。对于必经程序,必须全面履行。

第三,有序履行审计程序。遵循审计程序的先后性,不能盲目追求效率,而忽略了程序的顺序。建立先前案例指引或示范性案例库。由于审计面临着千万种情况与可能,在不同情境下的程序要求也不尽一致,不同程序的要求散见于各种法律、法规和规章,在审计人员无法完全熟悉各种执法流程时,先前案例的指引就显得尤为重要。可探索在保证正当程序的基础上,采用编制不同领域审计执法指南与案例的方式,来提高审计效率。

三、坚持审计方法遵法

(一)理论分析。

第一,非法证据排除原则的适用。证据排除制度是行政证据制度的重要内容,是基于保障行政相对人权利、规范行政权力行使、维护程序正义等考虑而必须遵守的制度规则。应使用合法的手段和方式获取证据材料,排除来源和形式非法的证据材料。例如,《行政诉讼法》第四十三条第三款规定:以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。

第二,必要性原则的适用。必要性原则要求行政行为不能超越实现目的的必要程度,即为达到目的面对多种可能选择的手段时,应尽可能采取对人民利益影响最轻微的手段。

第三,以德治国在依法审计中的适用。文明审计是以德治国对审计行为的更高要求,审计机关应当夯实文明审计这一保障线,切实做到严格规范公正文明执法。

(二)法律风险。

第一,方法不合规。该类法律风险的核心问题是在审计过程中使用了一些不合规、不可用的方法。例如,通过不合规的手段获取信息资料,非法搜查、诱导、胁迫以及未经被审计单位同意或不明知情况下偷拍、偷录、偷拷贝等非法手段取得证据材料等。

第二,方法不恰当。该类法律风险的核心问题是在审计过程中没有依法、恰当使用审计方法。例如,超越批准范围,大量查询个人账户、房屋权属登记等信息;审计取证单没有被审计单位的盖章或缺少相关人员签字等。

第三,方法不文明。该类法律风险的核心问题是审计工作方式方法不文明、工作作风不实。例如,在审计过程中以权力所有者权力监督者自居,高高在上、盛气凌人,不能平等待人。由于审计对象千差万别,广泛存在于各行各业,每一行业均具有较强的专业性和独特性,审计人员单一的专业知识背景还无法满足审计对象的多元化要求,不能以自认为的专业特长或个人经验作为片面的判断依据。

(三)改进建议

第一,运用合法审计方法。不得使用审计法、审计法实施条例和国家审计准则规定之外的方式方法,特别是一些违法手段。

第二,正确使用审计方法。严格按照审计法、审计法实施条例和国家审计准则的要求,正确行使检查权、调查权、行政处罚权,不得超出权限范围。

第三,文明审计。首先,审计人员在审计过程中一定要保持谦虚谨慎的学习态度,特别是对于其他行业的专业性审计内容,要虚心求教。其次,审计人员在审计过程中一定牢固树立平等观念,发自内心地对审计对象和工作人员的尊重,做到平等待人。最后,审计机关及审计人员在审计过程中一定要秉承着严谨细致的工作态度,认真严肃对待每一项审计内容。

四、坚持审计标准依法

(一)理论分析。

第一,以法律为准绳。标准是定性判断的参照物,根据《国家审计准则》第六十五条的规定,审计标准应当包括法律、法规、规章和其他规范性文件,国家有关方针和政策,会计准则和会计制度,国家和行业的技术标准,预算、计划和合同,被审计单位的管理制度、绩效目标、历史数据和历史业绩,公认的业务管理或者良好实务,专业机构或者专家的意见等。

第二,以事实为依据。坚持以事实为根据,就是要全面客观、实事求是。一切从具体的案件情况出发,使认定的事实完全符合案件的客观真相。

第三,自由裁量合理适当。在行使自由裁量权时应当符合法律的立法目的,排除不相关因素的干扰,采取的措施和手段应当合理、适当。

(二)法律风险。

第一,标准适用不规范。该类法律风险的核心问题是没有依法适用审计标准。例如,紧抠法律、法规和规章,忽略了政策、规划和计划等文件;未引用定性和处理处罚法规、引用法规已失效、适用法规错误或引用的定性或处理依据不恰当等。

第二,主观随意性大。该类法律风险的核心问题是在合理的标准范围内没有结合客观实际恰当适用审计标准。例如,仅描述违规问题的情节,以情节代替问题定性;下达非实质性处理意见的审计决定;对被审计领导人员直接做出违反国家规定的决策的问题,未界定为直接责任,而是界定为主管责任。

第三,证据材料不全。该类法律风险的核心问题是审计结论缺乏全面客观的证据材料支撑。例如,事实表述不清楚,违规情节不完整,与定性法规表述的情节不能完全对应,或缺乏证据支持;有的问题的数据错误、测算依据不够科学;提出不恰当的改正处理意见,针对已整改问题下达审计决定。

(三)改进建议。

第一,严格落实三个区分开来。从审计结论的定性角度讲,审计机关及审计人员要坚持实事求是的原则,严格落实三个区分开来,客观公正作出评价。对审计发现的问题,要依据有关法律法规、规章制度,认真甄别、准确定性,既不能避重就轻,也不能以偏概全,更不能张冠李戴。要客观分析问题产生的条件、背景、环境等,明确因果关系,看是不是历史原因形成的,是不是政策或决策失误促成的,是不是客观环境影响造成的,客观审慎作出评价,做到依据准确、范围适当、结论客观。

第二,严格规制自由裁量权。从审计结论的定量角度讲,应当重点规范自由裁量权的行使,对自由裁量的标准进行量化和细化,不给搞特权和以权谋私的人留下权力寻租的空间。

第三,证据材料要全面客观、以理服人。审计机关及审计人员在审计过程中一定要坚持以事实为依据,以法律为准绳,注重对证据材料的全面收集,真正做到用证据说话,以理服人。

五、坚持审计保障用法

(一)理论分析。

第一,制度保障。完备的审计法律规范体系,是依法审计的制度基础。要坚持立法先行,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。改革不符合审计运行规律、不利于依法审计的体制机制,为全面深化依法审计提供完备的制度保障。只有经过必要的法定程序,使党的政策内容和精神在法律中体现出来后,才具有法律效力,由国家来保障其贯彻实施,从而使政策的实施力度大大加强。

第二,运行保障。权力的运行应得到充分保障。虽然宪法将审计监督权这一国家权力赋予了审计机关,但是它的有效运行还需要进一步的细化和分解,转化为具体的审计职权。也就是说,审计机关为了有效履行宪法赋予的审计监督权,必须具备一定的职能权力,并在合理范围内予以充分保障,设定相应的责任条款。例如,检查权、调查取证权、行政处罚权和提请协助权等等。

第三,人才保障。加强审计队伍建设是提升审计能力的重要保障,是全力推进审计职业化建设的重要途径之一。

(二)法律风险。

第一,审计法和审计法实施条例规定的部分审计权限适用性不强。例如,检查权的内容还比较狭窄[6];调查权的范围还不能满足审计工作需要[7];提请协助权得不到全面落实等。另外,个别地方审计机关制定的质量控制制度未及时根据审计法和审计法实施条例的修订而进行相应修改,与国家审计准则的规定不一致,或者内容设定不合理。

第二,审计人员保障力度不够。例如,审计人员准入制度、审计人才培养机制、审计机关业务工作考核评价制度、审计机关党政领导干部选拔任用制度等方面的制度保障还不够。

第三,上级审计机关对下级审计机关的领导得不到有效保障。有的审计项目的审计工作方案或实施方案的内容未体现上级审计机关指导意见。

(三)改进建议。

第一,通过立改废释保障审计监督权的有效落实。一方面,将党的政策文件要求转化为法律法规和规章。另一方面,细化审计权的适用规定,并设定相应的责任条款。

第二,通过建章立制的方式推进审计队伍正规化、专业化、职业化建设,有效提升审计人员的法治素养和依法审计能力。

 

作者:审计署审计科研所  杜宏伟

 

 



[1] 法律保留原则又称积极的依法行政,是指行政机关的行为必须有明确的法律授权,法律无明文授权即无行政。参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》,高等教育出版社2017年版,第38页。

[2] 法律优先原则又称消极的依法行政,是指行政活动均不得与民意代表机关制定的法律相抵触,即法律优先于行政。参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》,高等教育出版社2017年版,第38页。

[3] 山西省审计厅行政权力清单,访问地址:http://www.sxsj.gov.cn/gipc/gkqlqd/qlqd/,访问时间:2018528日。

[4] 四川省审计厅行政权力责任清单,访问地址:http://www.sc.gov.cn/10462/11857/13305/13307/xzqlqd_rlzysj1.shtml,访问时间:2018528日。

[5] 正当程序的基本要求包括:第一,行政公开;第二,听取意见;第三,保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权;第四,回避。参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》(第二版),法律出版社2009年版,第41页。

[6]目前,检查权的内容包含被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统,以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产。除了财务会计资料之外,业务资料、管理资料以及管理业务活动的计算机信息系统也都应当是检查的重要内容。然而在实践中,一些被审计单位以业务资料、管理资料以及管理业务活动的计算机信息系统与财政收支、财务收支无关为由,拒绝接受检查,或者拖延、推诿、拒绝提供资料,导致审计工作得不到正常开展,一些违法违纪问题得不到有效查处。

[7]虽然审计法第33条赋予了审计机关依法享有查询单位账户和个人存款的权力,但是这仅限于被审计单位的账户,审计机关无权根据资金流向查询被审计单位以外其他单位的账户。另外,审计机关查询个人存款的前提是有证据证明被审计单位以个人名义存储公款。但实践中,审计机关除了查询公款私存之外,在调查不正当利益输送、洗钱等违法违规问题和案件线索时,也经常需要查询个人存款,而审计机关目前还无权进行查询。


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