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跨境电商零售进口税收政策演进及 审计发挥作用的路径研究
发布时间:2018/5/25 信息来源:审计署审计科研所

跨境电商是当今互联网时代发展最为迅速的贸易方式,为更多企业、更多群体带来了新的发展机遇。另一方面,传统税制模式下,跨境电商这一新兴业态与传统业态、跨境零售进口商品与国内商品存在不公平竞争。为了促进新兴业态与传统业态共同发展,营造公平竞争的市场环境,国家有关部门出台了一系列税收新政,并带来了税收征管工作的一系列变化。本文结合跨境电商零售进口的发展背景,回顾了相关税收政策的发展沿革,介绍了税收新政的主要内容及影响,指出了该新兴业态税收领域存在的主要问题,并提出了审计机关面对新的市场环境、征管工作的新变化,促进跨境电商零售进口贸易业态健康有序发展的主要路径。


跨境电商零售进口税收政策演进及

审计发挥作用的路径研究

党的十九大报告提出,要培育贸易新业态新模式,推进贸易强国建设。跨境电商是当今互联网时代发展最为迅速的贸易方式,为国际贸易带来了巨大机遇,是构建开放型世界经济的重要支撑。2016年,财政部、海关总署、国家税务总局为规范跨境电商零售进口新业态的发展,出台了一系列新的税收政策。由于相关规定自201648日起实施,业内简称“4·8新政。新政将跨境电商零售进口商品由原来按照个人自用物品征收行李和邮递物品进口税(简称行邮税),改为按照货物征收税款,并将行邮税由原来的四档税率调整为三档,提高了行邮税总体税负水平。“4·8新政的出台引发了行业内企业的一系列反应,至今对跨境电商零售进口贸易仍有重要影响。从税收征管角度看,尽管纳入海关统计的跨境电商零售进口交易规模还比较小,税款金额也不大,但是对跨境电商零售进口商品按照每个订单进行征税管理的情况,与传统一般贸易进口模式下对大宗商品一次性征税管理相比,征管机关的管理对象由进口企业变为了成千上万的终端消费者,其征管模式、征管理念、征管信息化要求等都发生了重要改变,概括起来就是:征管对象数量多、征管效率要求高、信息化依赖程度高。因此,审计机关有必要对跨境电商零售进口税收政策、征管模式加强研究,推动建立统一、开放、竞争、有序的市场体系,注意把握征管模式的变化动向,更好地发挥审计监督在推进国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。

一、跨境电商零售进口税收政策发展沿革

目前,我国跨境电商零售进口业务的通关模式主要有两种:直购进口网购保税进口直购进口是国内买家在网上下达订单,直接由境外以小包裹形式邮寄进口,申报、缴税通关。其主要特点是商品以个人包裹的形式,通过邮政通道或国际快递通道入境。网购保税进口是整批货物先以保税模式进入海关特殊监管区域,网上订单生成后,再以小包裹形式申报、缴税出区,派送至国内买家。其主要特点是商品统一由境外较大批量运至国境内,运输成本较低、配送时间短,日渐受到跨境电商和消费者青睐。

为支持跨境电商这一新兴业态发展,有关部门不断改革监管模式,从2012年开始选择条件成熟的城市开展试点。改革伊始,上海、重庆、杭州、宁波、郑州、广州、深圳等跨境电商试点城市明确:通过跨境电商渠道购买的海外商品只需缴纳等同于个人物品的行邮税,免去一般贸易进口货物的关税+增值税+消费税。需要说明的是,行邮税设立时确定的征收对象是非贸易属性的进境物品,其税率普遍低于同类进口货物的综合税率,同时享受50元的免征额。部分消费者为了避税,将预购买的商品分批采购、下单,使得每单商品均符合免征的规定。有些电商平台,则利用此项税收政策,帮助消费者拆单,以达到避税目的。从客观上看,网购保税进口模式使得拆单的成本更低,避税更加便捷。在这种情况下,大量的跨境电商进口商品最终只有少部分缴税,导致跨境电商零售进口商品与国内销售的一般贸易进口货物、国产货物之间不公平竞争。大宗货物化整为零作为个人物品进口,也规避了我国对进口货物的质量监控和贸易管制。为此,政府有关职能部门推出了“4·8新政

“4·8新政规定了跨境电商零售进口商品按照货物征收税款,单次交易限值为人民币2000元,个人年度交易限值为人民币    20 000元。在限值以内进口的,关税税率暂设为0%;进口环节增值税、消费税取消免征税额,暂按法定应纳税额的70%征收。超过单次限值、累加后超过个人年度限值的单次交易,以及完税价格超过2000元限值的单个不可分割商品,均按照一般贸易方式全额征税。

1 跨境电商零售进口“4·8新政”实施前后税率对比

4·8新政”实施前

4·8新政”实施后

单笔最高进口

1,000元人民币

2,000元人民币

个人年度总额

20,000元人民币

购买单笔不可分割物品超过单次进口额

按照行邮税征收

按照一般货物征收

税率

10%20%30%50%,取决于物品种类[1]

进口税率暂设为0%;增值税(17%×70%=11.9%);消费税根据商品不同种类税率×70%

50元人民币及以下税款

免征

不免征

2 跨境电商零售进口“4·8新政”对不同商品的影响

商品品类

4·8新政”实施前

4·8新政”实施后

变化

行邮税

增值税

消费税

母婴、食品、日用品(价格﹤500)

0

17%×70%=11.9%

0

多缴11.9%

母婴、食品、日用品(价格≥500)

10%

17%×70%=11.9%

0

多缴1.9%

轻奢服饰、电器(价格﹤250)

0

17%×70%=11.9%

0

多缴11.9%

轻奢服饰、电器(价格≥250)

20%

17%×70%=11.9%

0

少缴8.1%

化妆品(价格﹤100)

0

17%×70%=11.9%

30%×70%=21%

多缴32.9%

化妆品(价格≥100)

50%

17%×70%=11.9%

30%×70%=21%

少缴17.1%

4·8新政”推出时,由于受监管条件的限制,不属于跨境电商零售进口的个人物品以及无法提供有关电子信息的跨境电商零售进口商品仍按原规定执行,即仍征收行邮税,行邮税的免税额度依然保留。同时,为了平衡税负、优化税目结构,我国同步调整了行邮税政策。自201648日起将原来的四档税目(对应税率分别为10%20%30%50%)调整为三档(对应税率分别为15%30%60%)。调整后,各税目商品的行邮税税率与同类进口货物综合税率大体一致。

3 4·8新政”前后邮递物品行邮税率变化表[2]

4·8新政”实施前

4·8新政”实施后

物品名称

税率(%

物品名称

税率(%

书报、食品饮料等

10

书报、食品饮料等

15

纺织品及其制成品、空调及其配件附件、电冰箱及其配件附件、洗衣设备及其配件附件、电视机及其配件附件等

20

纺织品及其制成品、空调及其配件附件、电冰箱及其配件附件、洗衣设备及其配件附件、电视机及其配件附件、运动用品(不包括高尔夫球及球具)等

30

高尔夫球及球具、高档手表

30

烟、酒;高尔夫球及球具、高档手表;化妆品等

60

烟、酒、化妆品

50

“4·8新政的实施对多个行业产生了重要影响,尤其对食品、保健、母婴、日用品类商品影响较大,从此前的基本免征到一律按实际交易价的11.9%征税。一方面市场竞争环境更趋公平,税收、清关、支付等方面正在进一步走向规范化,应征税款大幅上升——仅就宁波保税区海关而言,201611日至47日,应征跨境税款253.1万元,新政实施后48日至630日,应征跨境税款飙升至8508万元[3];另一方面,新政引发了行业整合,很多小型跨境电商经不住新政冲击而倒闭,大型跨境电商企业逐渐掌控市场。

二、跨境电商零售进口税收领域存在的主要问题

(一)跨境电商零售进口商品仍区分为“货物”、“物品”两种属性,两种税制并存,税负不公问题未完全解决。

根据财政部、海关总署、国家税务总局《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》(财关税〔201618号)、海关总署《关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》(2016年第26号)的规定,海关对电子商务企业、个人通过电子商务交易平台实现的,并根据海关要求传输相关交易电子数据的零售进口商品交易,按照货物交易征收关税和进口环节增值税、消费税,具体税率及交易限值等按照财关税〔201618号文件执行。由于监管条件限制,政府部门不能将未提供交易、支付、物流等电子信息的跨境电商零售进口商品与个人物品进行区分,因此,对于这部分零售进口商品仍按照邮递物品征收行邮税。尽管为了平衡税负我国对行邮税进行了调整,提高了行邮税总体税负水平,但行邮税50元免征额并未取消。这意味着,未向海关提供电子交易信息的跨境电商零售进口商品,尽管涉税门槛更低、税款金额有所上升,但依然存在免税进口的情况,税负不公平的问题没有完全消除。

(二)制度建设不到位,税收执法缺乏法律依据。

目前,由于跨境电商零售进口领域的制度建设不到位,针对各法律主体应承担的职责、义务,以及对于违法违规行为的定义等并不明确,有关税收违法行为的行政处罚缺乏实施细则。如,未明确电子商务企业未履行相应义务应承担的责任、如何处罚;未明确在走私犯罪行为中,支付平台企业、国内物流企业对走私违法行为的配合或默许的应当如何定性及承担何种法律责任等。此外,由于长期以来对跨境电商零售进口商品的属性未能予以明确,导致行政部门的一些具体管理措施缺乏上位法的支持。“4·8新政要求将网购保税进口的商品按照货物征税,但“4·8新政未能覆盖所有渠道的跨境电商零售进口商品,且在监管措施上一直未能实施货物监管模式。同时,“4·8新政的法律位阶较低,不能从根本上解决跨境电商零售进口行业面临的很多法律法规适用难题。如《中华人民共和国海关稽查条例》中对于海关稽查、稽查对象的定义均针对进出口货物,海关无法对物品开展稽查,无法对订单人为个人的消费者开展稽查,也无法对个人消费者实施稽查追补税款。

(三)监管难度加大,利用政策或监管漏洞违规享受税收优惠的不法行为有所增多。

随着“4·8新政的实施,通过电子商务交易平台实现的进口商品取消进口税的免征额,需要征收进口税费的跨境商品数量大幅增加,虽然每笔交易的征税金额较小,但跨境电商零售进口对通关速度的要求较一般贸易更高,如何在较窄的监管时空内处理海量的复杂业务数据,完成单货相符、税收征管等任务是当前税收征管机关面临的一个严峻挑战。电商企业秒杀价等促销活动存在低报价格风险,“4·8新政实施的正面清单制度带来伪报税号、品名等风险。现已发现,一些不法分子利用政策或监管漏洞,规避监管、偷漏税款,或者盗用、冒用他人身份信息享受政策优惠的现象有所增多,走私隐患日益加剧。

(四)新贸易方式下进境商品的审价依据、流程等操作规范不够明确。

“4·8新政要求按照跨境电商零售进口商品实际交易价格(包括货物零售价格、运费和保险费)作为完税价格,但是电商企业促销活动花样繁多,如送代金券、积分折扣、满减满送、会员价等促销形式,而团购价、秒杀价、零元购等促销货物的零售交易价格可能明显低于成本有些甚至接近于零。对于此类商品如何审价,缺乏专门的操作依据,流程不够明确。对于一般贸易进口货物或内销保税货物,依次以成交价格估价法、相同货物成交价格估价法、类似货物成交价格估价法、倒扣价格估价法、计算价格估价法等审查确定其完税价格。对于进境物品,对照《完税价格表》、购物发票等确定完税价格。由于跨境电商零售进口模式的特殊性——既具有货物贸易特点又具有进境物品的监管特点,原有的确定进境货物、物品完税价格的原则、方法均不完全适用于跨境电商零售进口商品。此外,目前对于跨境电商零售进口商品完税价格的构成,还存在一些争议或理解偏差,如国内物流阶段的运费、保险费是否纳入完税价格等。

(五)职能部门的税收信息化管理面临诸多挑战。

“4·8新政为跨境电商零售进口单笔交易和个人年度交易设定了最高限额,对相关职能部门的信息化、智慧化管理提出了现实要求。跨境电商全程数据流程可追溯的特点,为政府职能部门实现以数据为中心的精准监管与智慧管理提供了现实基础。但是,由于电商企业为保障自身的数据优势,天然地缺乏信息共享、信息公开的内生动力,因此如何收集数据并保证相关数据的准确性、完整性和安全性,是当前税收征管机关面临的一个问题。职能部门如何切实树立大数据的管理理念,利用采集到的数据进行征税管理、风险控制,做到既管得住通得快,也面临着管理能力进一步提升的现实要求。另外,各政府职能部门之间、中国政府与外国政府和政府组织之间的信息共享有待进一步加强。

三、审计发挥作用的主要路径

随着跨境电商零售进口的蓬勃发展,国内市场环境不断发生变化,政府部门的管理理念有所调整,税收征管手段不断创新。审计机关应从促进跨境电商零售进口这一新兴业态健康有序发展,打造良好营商环境,维护公平竞争的市场秩序出发开展相关工作,以税收领域为抓手,关注宏观政策措施落实情况和有关部门依法履职尽责等情况。具体工作中,通过研究税收政策、揭示政策落实中的有关问题,从税收领域评价宏观调控措施落实的效果,促进税收法律法规体系健全完善。抓住征管权力运行关键节点,检查相关部门依法履职情况、税收政策执行情况,通过揭示涉税违法违规问题,推动政府相关部门依法履职。注重推进税收信息化建设,通过审计发现的问题反推信息系统问题,堵塞信息系统漏洞。促进处理好政府与市场的关系,促进提高经济发展质量和效益。主要包括以下几个方面的内容:

(一)推动跨境电商零售进口相关制度建设。

习近平总书记在党的十九大报告中指出:清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。这是建设统一、开放、竞争、有序的市场体系的内在要求,也是使市场在资源配置中起决定性作用、提高资源配置效率和公平性的重要举措。从中长期看,加强制度建设、构建不断优化的体制机制,是全面深化改革、转变政府职能的要求。审计机关应聚焦制度建设情况,通过发现政策执行中的问题,分析导致问题的制度性因素,评估政策绩效情况,揭示政策、制度本身存在的问题,积极推动制度体系发展完善,促进发挥税收政策对经济的促进调节作用。主要关注以下情况:

一是政策体系是否科学完备,主要的政策法规是否稳定连续,相关政策措施是否适用于跨境电商零售进口,相关法律、法规、制度规定之间是否有效衔接,是否存在制度空白或政策不清的情况。

二是职能部门制定的规章制度、政策措施是否科学合理、具有可操作性,是否明确了跨境电商贸易各参与主体的权力、义务及法律责任。

三是相关政策措施是否保障了制度公平,是否实现了各类市场主体公平竞争、平等保护,是否处理好规范与发展的关系,是否有利于理顺政府与市场的关系,是否充分发挥市场配置资源的决定性作用。

(二)监督政府职能部门履职到位。

任何政策要发挥作用都有赖于执行部门履职到位,对税收政策落实情况的审计也应包括对有关政府职能部门的履职情况,即税收政策执行情况以及对不当避税行为的查处情况等的审计,审计应通过揭示相关职能部门不作为、乱作为、慢作为、懒作为、选择性作为等问题,推动其履职尽责,维护规范公平的纳税环境,进而推动提高清关、物流等工作效率,促进健全监管机制、提升服务效能,降低跨境电商领域的风险。主要关注以下情况:

一是政策执行实效。职能部门是否严格执行相关政策以及法律法规,税款征收部门是否履职到位,税款是否实现应征尽征,税收收入是否足额及时入库,税收优惠是否违规扩大范围执行,相关政策目标是否实现。

二是安全风险控制情况。检查相关职能部门对于跨境电商领域的国家安全和公众安全的保障情况,是否在守好风险底线的基础上,推动贸易自由化与便利化,是否推动构建诚信经营的守法体系、信用体系,对于不法企业、个人利用监管漏洞、政策漏洞偷逃税款、逃避检查等情况是否采取了恰当有效的措施,对违法违规行为的处理是否依法合规。

三是协同治理情况。关注不同职能部门间的分工协作情况,职能部门间的协调机制是否高效畅通,各自的职责、义务是否明确,协同效应是否充分发挥。关注政府与企业、消费者的合作情况,中国政府与其他国家、国际组织的合作情况,监管效能是否得以提高。

(三)推进税收征管信息化建设。

随着有关部门、企业对信息数据的应用不断深化,对互联网、大数据、云计算等信息技术的使用力度不断加大,政府职能部门不断推进信息化建设,提高其涉税信息的搜集、分析能力,提高税收管理工作的效能,降低征税成本。信息系统已成为征管体系的重要支撑,对税收征管起着重要的推动作用,因此,加强对相关信息系统的审计、推进税收征管信息化建设尤为重要。目前,在税收征管信息化建设方面存在的问题主要集中在信息系统建设、软硬件采购、信息系统数据使用及安全等方面。审计机关应进一步推进征管信息化进程,深化信息化应用,提升相关职能部门电子服务能力和水平,避免重复投资和浪费,加强信息安全保障。主要关注以下情况:

一是政府部门征管信息化建设情况。关注信息系统设计是否满足税制改革和税收征管的要求,新老项目在开发设计、数据管理等方面是否合理统筹利用资源,是否存在重复投资和损失浪费等问题,建设项目、资金的管理使用是否合规等。

二是信息管理及应用情况。政府职能部门掌握的消费者纳税信息、具体交易信息等征管数据资源体系是否完整,部门间信息共享机制和征管协作机制是否建立、健全,是否实现有效的数据共享,信息应用是否满足征管工作要求等。

三是信息安全情况。主要包括数据隐私的法律保护是否到位,政府信息系统是否安全等。

(四)多种审计协调联动。

除了税收政策的制定、执行,以及征管部门的履职情况等,审计机关还应以资金、项目、重要政策和重大改革任务推进情况为抓手,反映跨境电商零售进口领域相关专项资金的管理使用及绩效情况、相关项目建设情况、相关重要政策措施落实情况,以及相关改革的推进情况等,着力反映影响国家经济发展、安全保障的重大问题和风险隐患,揭示挤占挪用、挥霍浪费专项资金和弄虚作假、隐瞒实情等问题,为推动新兴业态发展,维护公平竞争的市场秩序积极发挥作用。主要关注以下情况:

一是要通过关注相关资金的申报、使用等情况,检查资金使用的合规性,如审查信息系统工程建设管理、采购招标、建设资金和安全管理是否合规等问题。防止出现套取资金、损公肥私、以权谋私、资金挪用等违法违规问题。

二是要关注财政资金的使用绩效,关注是否存在重大损失浪费、低效益无效益的问题,是否合理统筹利用资源,各项资金是否达到了预期的政策目标,是否推动了相关工作发展,是否有利于提高我国经济发展的质量和效益,是否防范了重大风险、保障了国家安全。

作者:审计署审计科研所   



[1] 4·8新政”实施后已被调整为三档,分别是15%30%60%

[2] 详见海关总署公告2012年第15号、2016年第25号。

[3] 郑兆.跨境电子商务零售进口商品审价研究——基于网购保税进口模式 [J]. 海关与经贸研究, 20171月第38.

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